[摘要] 从地方税体系构建和房地产税制健全角度看，未来随着房地产税立法完成和逐步推开，土地增值税将慢慢退出，直至废止。
近日，财政部、税务总局公布了《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。这意味着此前并未列入本届人大常委会立法规划的土地增值税，将启动立法进程，从以前的暂行条例上升为法律。
具体来看，关于征税范围，《征求意见稿》在此前转让国有土地及地上建筑物、构筑物并取得收入的单位和个人应缴纳土地增值税的基础上，首次将出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股纳入。土地承包经营权流转，不征收土地增值税。
对于调整征税范围的原因，财政部表示，主要考虑是为了与土地制度改革相衔接。具体来讲，是为了建立土地增值分配机制，使税制与建立城乡统一建设用地市场的土地制度改革相衔接。
在税率方面，《征求意见稿》明确土地增值税仍实行四级超率累进税率，并以转移房地产所取得的增值额为计税依据。增值额未超过扣除项目金额50%的部分，税率为30%。增值额超过扣除项目金额50%、未超过100%的部分，税率为40%。增值额超过扣除项目金额100%、未超过200%的部分，税率为50%。增值额超过扣除项目金额200%的部分，税率为60%。
在税收优惠方面，《征求意见稿》在延续《条例》优惠规定的基础上，对个别政策做了适当调整。
一是吸收了现行税收优惠政策中关于建造增值率低于20%的保障性住房免税的规定；
二是增加授权国务院可规定减征或免征土地增值税的其他情形。主要考虑是国务院需要根据经济社会发展形势，相机决定一些阶段性、过渡性优惠政策，如企业改制重组土地增值税政策、房地产市场调控相关的土地增值税政策等；
三是将建造增值率低于20%的普通住宅免税的规定，调整为授权省级政府结合本地实际决定减征或是免征，以体现因地制宜、因城施策的房地产市场调控政策导向，落实地方政府主体责任；
四是增加授权省级人民政府对房地产市场较不发达、地价水平较低地区集体房地产减征或免征土地增值税的规定。
主要原因是出让集建地级差的地区差异巨大，为了建立兼顾国家、集体、个人土地分配机制，适当下放税政管理权限，有必要授权省级政府因地制宜制定集体房地产相关税收优惠政策。
跟此前其他几个税种立法相似，这次土地增值税立法基本是此前的暂行条例平移上升为法律，税制框架和税负水平总体不变。但与房地产税有关联的土地增值税突然立法，是否意味着房地产税立法放缓？
中国政法大学财税法研究中心主任施正文对财经分析，虽然两者有一定关系，但房地产税立法不会因为土地增值税立法而放缓。从地方税体系构建和房地产税制健全角度看，未来随着房地产税立法完成和逐步推开，土地增值税将慢慢退出，直至废止。
土地增值税立法让一些财税专家有些意外。
去年9月公布的十三届人大常委会立法规划明确未来五年立法工作，其中提及11个税种立法或修改，尤其是房地产税法，但并未提土地增值税立法。今年国务院立法工作计划也未提及土地增值税立法。
施正文表示，房地产税立法必然要合并当前的城镇土地使用税和房产税，也有人建议土地增值税并入。因此在十三届人大常委会立法规划中，明确了房地产税立法，但未提及这三个税种立法。
在土地增值税法征求意见稿的随后说明中，财税部门解释，土地增值税暂行条例施行20多年以来，税制比较健全，运行平稳，上升为法律的条件和时机已经成熟。
土地增值税立法是贯彻落实税收法定原则的重要步骤，也是健全地方税体系改革的重要内容，有利于完善土地增值税制度，增强权威性和执法刚性，发挥土地增值税筹集财政收入、调节土地增值分配、促进房地产市场健康稳定发展的作用，有利于健全我国的房地产税收体系、推进国家治理体系和治理能力现代化。
施正文认为，土地增值税跟房地产税有间接关联，但并没有直接关系。房地产税开征并不必然要废止土地增值税，土地增值税立法传达出这一税种还将长期存在的信号，不过房地产税立法不会因此放缓。
土地增值税在1994年正式开征，主要是对转让国有土地使用权、地上建筑物及附着物的单位和个人征税。目前土地增值税规模逐年攀升，房地产开发企业贡献了主要税收。
财政部数据显示，2018年土地增值税收入达到5642亿元，同比增长14.9%。中国恒大（03333.HK）2018年应交土地增值税约521亿元。碧桂园（02007.HK）2018年年报显示，当期土地增值税约为139亿元。万科（000002.SZ）2018年土地增值税约为196亿元。
施正文认为，短期来说，土地增值税仍会存在，但长远来看，土地增值税会逐步退出直至废止。他解释了做出这一判断的几方面原因。
首先，目前与房地产相关的税种至少有10个，而且建设交易环节税负中，房屋保有环节税负轻。房地产税立法一大原则就是降低房地产建设交易环节税负，增加保有环节税负。而土地增值税属于交易环节税负，是间接税，且税负较重。因此无论从房地产税制度健全，还是从税制改革中降低间接税比重来看，土地增值税应该逐步退出。
其次，土地增值税对房地产市场有逆向调节作用。由于土地增值税主要是房地产开发商缴纳，房价越高土地增值空间越大，开发商缴纳的税款越多，因此这部分交易环节税负会转嫁到房价上让购房者承担。
另外，目前开发商除了交土地增值税，还要交增值税、企业所得税等，存在重复征税。而从国际上来看，土地增值税也并非普遍开征的税种。
不过施正文也表示，当前减税降费的背景下地方财政收入紧张，而土地增值税是地方重要收入来源之一，因此随着房地产税未来的逐步推出，土地增值税短期还有存在必要，退出也是一个逐步过程。
今年政府工作报告提出要稳步推进房地产税立法。房地产税由人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草，主要工作包括起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等。
此前官方已经明确，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。
2018年两会上，时任财政部副部长史耀斌答记者问时说，房地产税总体思路就是“立法先行、充分授权、分步推进”。目前相关部门正在设计、完善，同时再进行论证和听取意见。
史耀斌认表示，中国房地产税制度设计上会参考国际上共性的制度性安排。他总结目前国际上房地产税制度有四大共性，分别是所有的工商业住房和个人住房都会按照它的评估值来征税；所有国家的房地产税制度安排中都有一些税收优惠，比如可以作出一定的扣除标准等；房地产税属于地方税，收入归属于地方政府；房地产税需要建立完备的税收征管模式，使房地产税征得到、征得公平。
除了借鉴国际经验外，史耀斌强调，会按照中国的国情出发来合理设计房地产税制度。
“比如合并整合相关的一些税种，再比如说合理降低房地产在建设交易环节的一些税费负担等。这样的话，使我们设计的房地产税制度能够更加合理、更加公平，既能够起到筹集财政收入的作用，又能够起到调节收入分配、促进社会公平的积极效应。”史耀斌说。
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